Tema: Los Gobiernos europeos están realizando una sólida inversión a largo plazo en cooperación policial y judicial transnacional para combatir la delincuencia organizada.
Resumen: La UE no tiene competencias para dictar a sus Estados miembros cómo estructurar sus cuerpos policiales o actuar en materia de ley y orden. Más bien, los Gobiernos se valen de la UE para intentar lograr que policías y fiscales de toda Europa piensen y actúen de forma conjunta en la lucha contra la delincuencia organizada, que acuerden una acción común –en particular en la lucha contra el narcotráfico y la trata de personas– y que intenten aproximar la legislación penal de los distintos países. A pesar de las diferencias existentes entre los sistemas jurídicos europeos, la UE ha elaborado una serie de ideas innovadoras, aunque aún sin poner a prueba, que respetan las sensibilidades nacionales, entre ellas un modelo no estatal que aúna la inteligencia criminal de los distintos países para planificar operaciones conjuntas. Aún quedan cosas por hacer, especialmente ahondar en el papel que representarán órganos de la UE como Europol.
Análisis
Introducción
La delincuencia organizada transnacional supone una amenaza creciente en el mundo posterior a la guerra fría. Las oportunidades para operar de forma transfronteriza de que disfrutan los bajos fondos de la delincuencia se multiplican a medida que se va multiplicando también la disponibilidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones, aumenta la movilidad de personas, bienes y servicios entre los distintos países y surge una economía globalizada. Actualmente, las bandas criminales venden armas, realizan contrabando de inmigrantes y trata de personas, trafican con droga y cometen fraudes en distintos países de todo el mundo.
Por ese motivo, la delincuencia organizada se ha convertido en un área prioritaria para la legislación comunitaria y para su agenda de Justicia e Interior (JAI), de está creciendo rápidamente. En 2004, los Estados miembros acordaron ampliar radicalmente las competencias de la UE en materia de delincuencia y actuación policial, dos cuestiones que afectan de lleno a la soberanía nacional. En las negociaciones sobre el Tratado Constitucional y el Tratado de Reforma de la UE, los Gobiernos acordaron renunciar al veto nacional en casos de decisiones sobre delincuencia y actuación policial, si bien el mantenimiento de la ley y el orden propiamente dicho seguirá siendo una cuestión estrictamente nacional. También acordaron dar más facilidades a la UE para iniciar legislación penal y armonizar los procedimientos judiciales de los distintos países.
La policía sobre el terreno de toda Europa, que inicialmente se mostró escéptica, ha pasado posteriormente a tener una visión más favorable de Europol, el cuerpo policial de la UE, y a considerar que puede llegar a constituir una vía útil de coordinación de la lucha contra la delincuencia organizada. En un mundo en que la delincuencia no respeta fronteras, se ha convencido de que una cooperación transfronteriza más proactiva puede reportar beneficios. “Haciendo de Europa un lugar más seguro, contribuimos a la seguridad de este país”, afirma un alto cargo de la Policía Metropolitana de Londres. “Nuestra seguridad no empieza exclusivamente dentro de nuestras fronteras, sino también en las Islas Griegas o la frontera finlandesa”.[1] Aun así, sigue quedando mucho por hacer. Los órganos de la UE se han ganado la aceptación de la comunidad policial y judicial europea, pero no su admiración universal. Europol no es aún un elemento indispensable de las investigaciones transfronterizas, en parte por graves problemas burocráticos que reducen su utilidad, motivo por el cual los Gobiernos están negociando una importante reforma de sus competencias básicas.
Estas delicadas reformas cuentan con apoyo nacional, ya que los Gobiernos consideran que la UE tiene importancia en sus esfuerzos por desmantelar y desbaratar lo peor de la delincuencia organizada y confiscar los activos financieros de las bandas. Los policías y jueces no pueden desmantelar por completo esas redes transfronterizas de delincuencia europea actuando sólo dentro de sus fronteras. Las bandas transnacionales cometen delitos en un país pero su cúpula y sus activos financieros a menudo permanecen escondidos y a buen recaudo en el extranjero (Informe de Europol sobre la valoración de las amenazas de 2006, p. 20). La cooperación policial y judicial entre la totalidad de los países europeos aún no está al nivel de la de los delincuentes. Aun así, la preocupación por la soberanía nacional y las diferencias culturales y jurídicas siguen limitando la eficacia de las investigaciones transfronterizas en materia de delincuencia organizada.
Cooperación policial en Europa
Los 1,2 millones de policías europeos operan de formas muy distintas, en ocasiones incompatibles. Dinamarca, Finlandia e Irlanda cuentan con un único servicio de policía nacional cada uno, centralizado a las órdenes de un “jefe” claramente designado. En el Reino Unido y los Países Bajos, en cambio, la policía está descentralizada: el Reino Unido, por ejemplo, cuenta con 50 cuerpos de policía distintos. En algunos países, la policía dispone de competencias de investigación independientes, mientras que en otros actúa a las órdenes de fiscales nacionales. Los policías que actúan a las órdenes de los fiscales tienden a reaccionar a la delincuencia, actuando sólo una vez que se ha cometido un delito, es decir, llevan a cabo poca labor de prevención. Esta diferencia de funciones implica que tanto los policías como los fiscales de los distintos países se dividen en dos bandos, proactivo y reactivo, al hablar de cómo combatir la delincuencia transnacional.
Los países también tienen distintas normas para iniciar investigaciones y reunir pruebas. Esta diferencia hace más difícil llevar a cabo investigaciones conjuntas sin problemas. En el Reino Unido, por ejemplo, no puede emplearse como prueba en un juicio información obtenida mediante escuchas telefónicas, pero la policía sí puede basarse, y de hecho lo hace, en grabaciones obtenidas de cámaras de seguridad de circuito cerrado. Por el contrario, Francia considera legal las escuchas, viéndolas compatibles con los derechos humanos, pero considera una intromisión mucho mayor la utilización indiscriminada de grabaciones de cámaras de seguridad. En algunos otros países europeos no se emplean este tipo de cámaras en lugares públicos; en Dinamarca, por ejemplo, la ley las prohíbe.
La policía puede llegar a sortear estas diferencias cuando colabora de manera informal con sus colegas extranjeros, pero tanto ellos como los tribunales siguen experimentando un amplio abanico de obstáculos para investigar y enjuiciar de forma transfronteriza. Si la policía requiere citaciones de testigos, órdenes para obligar a alguien a aportar pruebas, una orden de registro e incautación o una orden para congelar cuentas bancarias, puede que tenga que solicitar a un juzgado de otro país que las emita. Su principal herramienta para conseguirlo es el Convenio de asistencia judicial en materia penal del Consejo de Europa, de 1959, en virtud del cual los jueces aprueban peticiones de ayuda en investigaciones y enjuiciamientos procedentes del extranjero. En 2000, el Consejo de Europa actualizó el Convenio a fin de incluir las peticiones para poder realizar operaciones encubiertas en el extranjero, interceptar comunicaciones telefónicas y de Internet entre distintos países y llevar a cabo operaciones de vigilancia como las denominadas “entregas controladas” (en las que las autoridades vigilan en secreto delitos como el narcotráfico para destapar una red criminal).
Aun modificado, el Convenio del Consejo de Europa es demasiado complejo e inflexible como para proporcionar una base para la lucha moderna contra
Más allá de las dificultades que plantea la cooperación judicial formal, los Gobiernos europeos se han esforzado por impulsar la cooperación operativa de la policía, sobre todo en el caso de los países que han eliminado los controles fronterizos entre ellos en la zona Schengen, integrada en la actualidad por 15 países: la “vieja” UE menos el Reino Unido e Irlanda y Noruega e Islandia (Suiza decidió en un referéndum celebrado en 2005 que se uniría pronto). De aquí a 2008, a excepción de Chipre, los países que se adhirieron a la UE en 2004 también pasarán a formar parte de esta zona.
Las fuerzas policiales de los países de la zona Schengen disponen de competencias adicionales para perseguir delitos de carácter transnacional. Por ejemplo, los policías neerlandeses pueden vigilar a sospechosos en Bélgica, con o sin notificación previa. Los policías italianos pueden seguir a un sospechoso de contrabando de drogas en ejercicio del derecho de “persecución transfronteriza” en Austria, hasta que llegue la policía local. Los policías de la zona Schengen también comparten información sobre sospechosos, coches y bienes robados mediante el Sistema de Información de Schengen (SIS), una base de datos policial de carácter multinacional. Aunque el Reino Unido e Irlanda optaron por mantener sus propios controles fronterizos, sí hacen uso de partes del Acuerdo de Schengen. El Reino Unido participa en operaciones transnacionales de vigilancia y se ha adscrito al SIS, al igual que Irlanda.
La policía de ciertas partes de la zona Schengen coopera todavía más estrechamente, gracias a un mosaico de acuerdos bilaterales y multilaterales. El mayor grado de sofisticación en las cooperaciones se produce cuando esos países comparten fronteras terrestres, disponen de sistemas jurídicos similares y se enfrentan a amenazas comunes de las mismas bandas organizadas o los mismos terroristas. Los policías de los países del Benelux se ayudan unos a otros en las labores policiales cotidianas e incluso disponen de normas comunes de capacitación y equipamiento. Antes del Mundial de la FIFA de 2006, Alemania y Austria firmaron un tratado por el que la policía de cada uno de esos países quedaba a las órdenes del otro cuando fuera necesario y que permitía a los policías de cada país llevar a cabo operaciones encubiertas en el territorio del otro sin ningún tipo de restricciones. Posteriormente, Alemania firmó un tratado similar con los Países Bajos. Los países nórdicos llevan años realizando patrullas conjuntas y compartiendo comisarías en regiones fronterizas escasamente pobladas, al igual que los españoles con sus homólogos franceses en los Pirineos.
Los jefes de policía de la UE colaboran en la lucha contra algunos de los líderes más notorios de la delincuencia organizada de Europa mediante la Unidad operativa de jefes de policía de
Los jefes de policía de la UE organizan su trabajo designando equipos de policía multinacionales conforme a un sistema denominado COSPOL (Planificación Estratégica Operacional General de la Policía). Este sistema hace referencia sencillamente a cómo los jefes de policía dividen las responsabilidades para las distintas investigaciones. Cada investigación organizada con este sistema está dirigida por un “conductor”, un país directamente afectado por una red de delincuencia concreta y responsable de dirigir las operaciones destinadas a combatirla (Suecia, por ejemplo, fue el país conductor de
El papel de la UE
Los ministros de Justicia e Interior se reúnen actualmente en el Consejo de Ministros de la UE (o Consejo JAI) para tratar de reducir los vacíos legales entre las distintas legislaciones penales de los Estados miembros y acordar leyes y medidas prácticas para facilitar las investigaciones policiales transfronterizas. En la actualidad, los 27 Estados miembros de la UE tienen que acordar por unanimidad cualquier nueva medida. Los funcionarios elaboran nuevas propuestas en una red enormemente complicada de comités que conforman cuatro niveles distintos de toma de decisiones. En ellos se incluyen grupos de trabajo sobre cooperación policial, de aduanas y de justicia penal, así como el denominado “Grupo Multidisciplinar Delincuencia Organizada”, integrado por expertos nacionales en materia policial con competencias para evaluar métodos de lucha contra la delincuencia de toda
Una gran parte de la labor del Consejo de Ministros en materia de justicia e interior tiene que ver con sustituir los lentos procedimientos establecidos por el Consejo de Europa para la cooperación policial y de justicia penal por unas normas comunitarias más rápidas y eficaces, como “órdenes” que aceleren la extradición de sospechosos y el intercambio de pruebas entre los distintos Estados miembros. Eurojust, una unidad de altos funcionarios de la fiscalía, la judicatura y la policía nombrados por los Estados miembros, ayuda a que estos acuerdos jurídicos funcionen en la práctica y coordina los enjuiciamientos de carácter multinacional en la UE. El número de casos que gestiona ha crecido con rapidez desde que empezó a funcionar en 2003: la unidad notificó un aumento del 31% en su carga de trabajo en 2006 y del 54% el año anterior (Informe Anual de Eurojust, 2006, p. 24).
Mientras que Eurojust se encarga fundamentalmente de los enjuiciamientos, Europol es el principal instrumento comunitario de apoyo a las investigaciones en materia de delincuencia organizada transnacional. Europol recaba y analiza información de inteligencia sobre diversos delitos, desde narcotráfico hasta falsificaciones y terrorismo. Su oficina se organiza mediante una estructura radial: todos los Estados miembros envían agentes de policía a su sede en La Haya, que actúan como radios, compartiendo información directamente con los demás policías y con un núcleo de analistas de Europol. Estos analistas rastrean el corpus común de inteligencia criminal europea en busca de vínculos y tendencias transnacionales que puedan haber sido pasados por alto por los cuerpos de policía nacionales o regionales, más centrados en lo que sucede en su propio terreno. Los funcionarios de Europol no pueden efectuar detenciones ni iniciar investigaciones, pero pueden ayudar durante las investigaciones y estar presentes durante los interrogatorios de sospechosos si se lo permiten los Estados miembros. Desde 1999, Europol se ha centrado en desarrollar la capacidad analítica necesaria para aportar valor añadido a las investigaciones nacionales.
En 2005, los ministros de Interior acordaron un “Modelo europeo de inteligencia criminal”, un plan no estatal de actividad policial para coordinar las investigaciones contra la delincuencia organizada en toda la UE conforme a un método denominado “actividad policial basada en el análisis de información”, una teoría de inspiración británica que hace hincapié en la recopilación de información de inteligencia y en dirigir los recursos policiales a combatir los peores criminales. La idea es conseguir que policías de distintos países planifiquen investigaciones conjuntas haciendo uso de la mejor información de inteligencia disponible. El Modelo establece cómo la UE puede conseguirlo asegurando una cooperación entre los cuerpos nacionales de policía, los analistas de inteligencia criminal de Europol y los jefes de policía en la lucha contra las mismas amenazas criminales.
El Modelo sigue diversos pasos. En primer lugar, los cuerpos policiales de los Estados miembros comparten inteligencia con Europol, que realiza una valoración general de la amenaza que plantea a la UE la delincuencia organizada. En base a esa evaluación, el Consejo de Ministros acuerda qué prioridades de ley y orden abordarán conjuntamente sus policías. Los jefes de policía de la UE organizan entonces operaciones conjuntas contra los delincuentes y posteriormente informan a Europol al respecto y acerca de la experiencia adquirida, a tiempo para que se realice la siguiente valoración de la amenaza.
Los Estados miembros de la UE probaron por primera vez esta nueva forma de colaboración en 2006. En base a la primera valoración de la amenaza realizada por Europol, los Gobiernos de la UE establecieron cuatro prioridades regionales en la lucha contra la delincuencia organizada en Europa: narcotráfico y trata de personas por parte de bandas africanas que operan en el Mediterráneo, narcotráfico de heroína y trata de mujeres desde los Balcanes por parte de bandas albanesas, contrabando de mercancías en la región del Mar Báltico y fabricación ilegal de drogas sintéticas en Bélgica, los Países Bajos, Alemania y el Reino Unido (ENFOPOL 30, pp. 1-3). Los primeros datos apuntan a que ni los Gobiernos ni la policía se toman lo suficientemente en serio este Modelo, aunque, en un principio, el establecimiento de Europol recibió la misma acogida. Y sin embargo, la adopción de un modelo comunitario para el mantenimiento de la ley y el orden supone un importante avance. Este Modelo es además un sutil intento de promover el uso de métodos policiales basados en el análisis de inteligencia en toda la UE.
En privado, los agentes de policía muestran su preocupación por el hecho de que ciertas iniciativas comunitarias estén más enfocadas a satisfacer motivaciones políticas que a dar respuesta a sus necesidades en materia de cooperación sobre el terreno. Está previsto que los policías organicen investigaciones COSPOL multinacionales haciendo uso de la legislación comunitaria para el establecimiento de equipos conjuntos de investigación, en virtud de la cual policías de varios países distintos tendrán competencias para trabajar en la misma investigación en equipo, prácticamente como si estuvieran trabajando en una única jurisdicción.
Los equipos conjuntos de investigación pueden llegar a convertirse en una herramienta innovadora en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional, pero hasta la fecha la policía sólo ha creado un puñado de ellos (mayoritariamente para casos de narcotráfico, fraude y terrorismo) y ninguno de ellos compuesto por policías de más de dos países distintos. Los policías alegan que ello se debe a que el proceso para poner en marcha los equipos requiere demasiada burocracia y a que resulta difícil gestionarlos, por lo que prefieren hacer uso de los antiguos procedimientos del Consejo de Europa o recurrir a acuerdos informales. Los funcionarios de la UE responden a ello que estos equipos serán cada vez más comunes, y más ambiciosos, en cuanto la policía y los fiscales se acostumbren al nuevo sistema.
Reveses al intercambio de información
Europol depende totalmente de la inteligencia criminal que recibe de los Estados miembros, de forma que ha tenido que esforzarse mucho por demostrar que sus archivos pueden aportar un valor añadido a las investigaciones nacionales de delitos. Con su director actual, Max-Peter Ratzel, Europol está logrando convencer poco a poco a los Estados miembros de su potencial. Un alto cargo de la policía británica afirmaba: “Europol ha madurado. (...) Sus analistas entienden mejor lo que necesitamos de ellos y están empezando a producir los resultados deseados. Actualmente llevamos a cabo muchas operaciones a través de Europol”. Para empezar, más allá de la mejora de la labor de inteligencia, los policías afirman que el simple hecho de tener a funcionarios de los 27 Estados miembros de la UE en un mismo pasillo en La Haya supone un recurso sin precedentes en la cooperación policial cotidiana.
Aun así, aún siguen existiendo importantes problemas. Algunos Estados miembros siguen sin prestar a Europol apoyo suficiente y sistemático. En 2006, mientras que un Estado miembro aportó más de 500 páginas de inteligencia criminal a la primera evaluación de la amenaza planteada por la delincuencia organizada que llevó a cabo Europol, otro no aportó más que una. Algunos Estados miembros envían a Europol agentes de policía sin la autoridad necesaria en sus respectivos países para ayudar a sus colegas a resolver cuestiones transfronterizas. Esto plantea graves dificultades a la hora de establecer una base de confianza y reforzar la coordinación en las investigaciones internacionales, ya que los agentes no están seguros del nivel de cooperación que pueden esperar de sus homólogos extranjeros. El mismo problema inhibe el trabajo de Eurojust cuando los fiscales no tienen un nivel de competencias parecido. Por ejemplo, sólo algunos fiscales de Eurojust disponen de competencias básicas para emitir y activar peticiones formales de pruebas y autorizar entregas controladas, escuchas telefónicas u operaciones encubiertas.
La eficacia de Europol también se ve obstaculizada por su convenio constitutivo, que hizo de esta oficina un órgano difícil de manejar y que dificulta las acciones de su personal. Hasta las menores decisiones de su director requieren la aprobación unánime de los 27 Estados miembros de la UE representados en su consejo de administración. Además, en virtud del convenio, la policía ordinaria y los analistas de Europol sólo puede colaborar a través de los oficiales de enlace de La Haya, que operan mediante unidades especiales con sede en las capitales nacionales, lo cual puede llegar a conducir a una parálisis burocrática.
Los Estados miembros trataron de agilizar la burocracia de Europol modificando ese convenio una vez que el órgano comenzó a funcionar en 1999. Le añadieron nuevos protocolos que ponían a disposición de sus funcionarios procedimientos más sencillos para trabajar y que les conferían mayores competencias de investigación de actividades de blanqueo de dinero y de apoyo a investigaciones multinacionales sobre el terreno en curso. Pero puesto que esos cambios debían ser ratificados por todos los parlamentos nacionales de los Estados miembros, no entraron en vigor hasta transcurridos varios años, de ahí que los Estados miembros quieran deshacerse del antiguo convenio. Europol volverá a establecerse mediante legislación comunitaria que pueda modificarse con mayor facilidad en el futuro, como los acuerdos empleados para establecer Eurojust o Frontex, la Agencia de Fronteras de la UE.
Conforme a la nueva legislación, Europol dispondrá de mayores competencias de investigación para una mayor cantidad de delitos, será menos burocrática y dispondrá de mayor libertad para recabar inteligencia e información como datos de ADN. También informará, de forma anual, al Parlamento Europeo y mantendrá cierta comunicación con los parlamentos nacionales, aumentando así en cierto modo su rendición de cuentas. Estos cambios distan mucho de convertir a Europol en un organismo similar a la Oficina Federal de Investigación (FBI) estadounidense. En EEUU, los agentes del FBI tienen plenas competencias policiales para investigar más de 3.000 delitos federales. La UE no cuenta con un corpus semejante de leyes penales federales que permitan a Europol llevar a cabo ese tipo de actividad policial. De hecho, el “valor añadido” que Europol aporta a los cuerpos nacionales de policía quedaría destruido si la oficina se convirtiera en un competidor con competencias operativas. De ahí que, aun renovada, esta oficina no será capaz de efectuar detenciones ni iniciar investigaciones sin contar con la colaboración de los Estados miembros.
Esas reformas eran necesarias, pero no abordan el problema fundamental a que se enfrenta la cooperación europea en materia policial y judicial: los distintos papeles representados por los fiscales y la policía de los distintos Estados miembros. Tanto los representantes de Europol como los de Eurojust deben tener competencias equivalentes si se quiere que ambas organizaciones funcionen correctamente. La forma evidente de superar este problema sería fusionar estos dos órganos en un único órgano europeo de coordinación judicial y policial que incluyese también a la Unidad operativa de jefes de policía de la UE. Un único órgano podría contribuir a alcanzar un nivel uniforme de cooperación a nivel de toda la UE, independientemente de cuáles fueran las estructuras nacionales de mantenimiento de la ley y el orden, y también contribuiría a evitar que se duplicara el trabajo de recopilación y análisis de información de inteligencia y a asegurar una mejor transición desde la investigación hasta el enjuiciamiento en los casos de naturaleza transfronteriza. Está previsto que Eurojust y Europol empiecen a compartir instalaciones en 2009, una ocasión ideal para poner en marcha su fusión.
Conclusión: El objetivo de la cooperación comunitaria no debería ser centralizar la cooperación policial y judicial en órganos como Europol y Eurojust. Tampoco deberían quedar sujetas a procedimientos formales todas las formas de cooperación policial (una combinación de mecanismos formales e informales garantiza los mejores resultados), sino que, más bien, la UE debería convertirse en punto de enlace para el surgimiento de una nueva comunidad paneuropea de agentes de policía. En este sentido, las fuerzas de mantenimiento del orden tienen mucho que aprender de sus homólogos en aduanas. El hecho de que su trabajo siempre haya sido de carácter internacional ha hecho que la cooperación entre los agentes europeos de aduanas sea altamente sofisticada, especialmente en las esferas del intercambio de información, la evaluación conjunta de las amenazas y las incautaciones coordinadas de mercancías ilegales.
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